Een onderzoek naar de uitkomsten van het re-integratiebeleid in de verhouding tussen UWV en private re-integratiebedrijven.

Augustus 2008 is het rapport ‘Marktwerking in de re-integratiebranche’ uitgebracht. Dit onderzoek is uitgevoerd door Nannette Broeks als afstudeeropdracht van haar studie Bedrijfskunde aan de Radboud Universiteit Nijmegen.

De doelstelling van dit onderzoek was om inzicht te krijgen in het functioneren van de marktwerking in de re-integratiebranche door het onderzoeken van de verhouding tussen UWV en private re-integratiebedrijven vanuit de principaal-agenttheorie, teneinde de uitkomsten van het re-integratiebeleid te analyseren. Er is geëvalueerd of het model waarmee de marktwerking bij re-integratie is vormgegeven leidt tot het door de politiek beoogde doel, namelijk verbetering van effectiviteit en doelmatigheid.

Om de praktijksituatie in kaart te brengen, worden diverse bronnen geraadpleegd. In de eerste plaats is gebruik gemaakt van wetenschappelijke literatuur als kennisbron. In de tweede plaats wordt gebruik gemaakt van bestaande onderzoeken die zijn uitgevoerd bij UWV en rib’s. In de derde plaats worden recente gegevens over de vormgeving van het re-integratiebeleid geraadpleegd: het cijfermateriaal in de kwartaalverslagen van UWV, de formele procedures die vastgelegd zijn in de Algemene voorwaarden en het Programma van Eisen van UWV die te vinden zijn op www.uwv.nl, en de informatie op de websites van BoaBorea, RWI en het ministerie van SZW. In de vierde plaats wordt een aantal interviews afgenomen met betrokkenen aan opdrachtgevers- en opdrachtnemerszijde

Conclusie (gedeelte van):
Er kan geconcludeerd worden dat de verhouding tussen UWV en de private re-integratiebureaus nog sterk in ontwikkeling is. UWV is zoekende naar een goede invulling van haar opdrachtgeversrol. Aan de hand van signalen uit de markt en resultaatgegevens werkt UWV aan een constante verbetering van de invulling van het re-integratiebeleid. Hierbij is niet alleen aandacht voor zo hoog mogelijke plaatsingscijfers, maar ook voor de nevendoelstelling van het re-integratiebeleid: “gelijke kansen”. De wijze waarop de relatie tussen UWV en rib’s is vormgegeven is in dit onderzoek getoetst aan de principaal-agenttheorie. De centrale vraag in de principaal-agenttheorie is: hoe kan een principaal mogelijke gedragsrisico’s bij de agent op doelmatige wijze voorkomen of bestrijden? Hierbij zijn twee aspecten onderkend, die in dit onderzoek zijn geanalyseerd. Ten eerste de aanwezigheid van contracten met transparante, bij de dienstverlening passende randvoorwaarden. Ten tweede een adequaat sturingsmechanisme. Aan beide aspecten zijn kosten verbonden, die voortkomen uit informatieasymmetrie. Kosten voor de principaal, die zowel vooraf als tijdens de uitvoering moet beschikken over de juiste informatie om tot contractering te komen en de sturing en monitoring in te richten. Maar ook kosten voor de agent om aan te tonen dat hij zich aan zijn contractuele verplichtingen houdt. Bij de uitbesteding van re-integratieactiviteiten was de opzet dat door vrije marktwerking, in een setting van concurrentie, meer efficiency en effectiviteit zouden worden bewerkstelligd: lagere kosten en betere resultaten (meer plaatsingen) (MvT SUWI, 2001).
In dit onderzoek is een aantal dilemma’s geconstateerd bij de vormgeving van het re-integratiebeleid door UWV. In de eerste plaats is er een tegenstrijdigheid in doelstellingen van het re-integratiebeleid zoals in de wet SUWI geformuleerd. De invulling van de hoofddoelstellingen – efficiency en effectiviteit – verhoudt zich niet goed met de invulling van de nevendoelstelling “gelijke kansen”. Vanuit het streven naar efficiency is bij de aanbesteding de prijs van re-integratietrajecten nog steeds de belangrijkste factor. Hierdoor kan een race to the bottom ontstaan; de lage prijs die dan ontstaat kan een negatieve invloed hebben op de kwaliteit en het resultaat. Tevens kan het afroming – meer ondersteuning bieden aan kansrijke dan aan kansarme werkzoekenden omdat dit meer oplevert – in de hand werken, waardoor de doelstelling “gelijke kansen” niet (goed) kan worden bereikt. Een tweede dilemma is geconstateerd bij het tegengaan van gedragsrisico’s door UWV bij rib’s in relatie tot de kosten die dit met zich meebrengt. UWV hanteert een uitgebreid pakket aan randvoorwaarden en sturingsinstrumenten om de gedragsrisico’s bij de rib’s – adverse selection en moral hazard – zo veel mogelijk uit te bannen. Echter, met de maatregelen die zijn genomen om meer regie op het re-integratieproces te krijgen, heeft UWV de handelingsvrijheid van de rib’s fors beperkt. Dit verhoogt de agencykosten. Ook voor UWV zelf brengt het uitgebreide sturingsinstrumentarium meer kosten met zich mee. Met name de invoering van de re-integratiecoach verhoogt de kosten voor UWV. De re-integratiecoach begeleidt de cliënt en voert daarmee activiteiten uit die voorheen door de rib’s werden uitgevoerd. Wat de balans tussen kosten en baten hiervan is, is niet bekend. Tegelijkertijd bemoeilijkt de vermenging van activiteiten de sturing op resultaat. Resultaten van re-integratie-inspanningen zijn niet meer eenduidig toe te schrijven aan de rib’s. Een derde dilemma is geconstateerd bij de rol van vertrouwen in de relatie tussen UWV en rib’s versus de inzet van sturingsinstrumenten. UWV ziet een rol voor vertouwen in de relatie met de rib’s door middel van samenwerking en door de reputatie van rib’s mee te laten wegen bij de gunning van contracten. Tegelijkertijd is er een toenemende sturing en controle waarneembaar, waarmee de rol van vertrouwen weer ingeperkt wordt. Een aantal rib’s vindt dat UWV te ver gaat in haar sturing; zij ervaren dit als bemoeizucht. Tegelijkertijd zijn de rib’s niet eenduidig in hun mening hierover. Zo wil een aantal rib’s juist meer samenwerking met het UWV bij de begeleiding van cliënten. Een aantal rib’s vindt zelfs dat UWV juist meer zou moeten controleren, vanuit het vermoeden dat er bij collega-rib’s een risico op moral hazard is; zij willen dat UWV dit risico zo veel mogelijk uitsluit. Daarnaast blijkt uit interviews dat sommige rib’s vinden dat UWV professioneler zou moeten handelen. Het gehanteerde doelgroepenbeleid vinden deze rib’s niet adequaat en de definitie van de doelgroep wordt niet altijd nageleefd bij het verwijzen van cliënten. Deze doelgroepindeling veronderstelt een deskundigheid bij UWV aangaande haar klanten, die UWV volgens de respondenten niet waarmaakt.

De doelstelling van dit onderzoek was om inzicht te krijgen in het functioneren van de marktwerking in de re-integratiebranche door het onderzoeken van de verhouding tussen UWV en private re-integratiebedrijven vanuit de principaal-agenttheorie, teneinde de uitkomsten van het re-integratiebeleid te analyseren. Er is geëvalueerd of het model waarmee de marktwerking bij re-integratie is vormgegeven leidt tot het door de politiek beoogde doel, namelijk verbetering van effectiviteit en doelmatigheid. Concluderend kan worden gesteld dat efficiency en effectiviteit van de re-integratiedienstverlening voor verbetering vatbaar zijn en dat het model niet optimaal is vormgegeven. Er kan niet eenduidig worden vastgesteld of marktwerking een goede manier was om efficiency en effectiviteit bij re-integratiedienstverlening te vergroten. De hiervoor beschreven dilemma’s schetsen de spagaat waarin UWV verkeert, maar laten ook zien dat er voor de rib’s nog veel onduidelijk is. UWV heeft in de afgelopen jaren getracht steeds meer grip te krijgen op de re- integratiedienstverlening, echter dit heeft een aantal onduidelijkheden gecreëerd. Er groeit een hybride model waarin verschillende tegenstrijdige aspecten een plaats hebben: efficiency versus kwaliteit en gelijke kansen, sturing versus kostenbeheersing, controle versus vertrouwen en samenwerking. De benoemde doelstellingen: effectiviteit en efficiency in de wet SUWI zijn niet nader toegelicht hetgeen veronderstelt dat er heldere criteria voor deze begrippen zouden bestaan. Echter uit de vormgeving van het re-integratiebeleid blijkt dat deze helderheid niet vanzelfsprekend is; integendeel, er is nog veel onduidelijkheid. Wat heeft voorrang: kostenbeheersing of kwaliteit? Efficiency of gelijke kansen? Controle of vertrouwen? Aan de onduidelijkheid ligt een fundamenteler dilemma ten grondslag: marktwerking of zelf doen? De werking van de vrije markt wordt met een aantal keuzes aan banden gelegd. De lage prijs voor re-integratietrajecten in combinatie met de uitgebreide randvoorwaarden en sturingsmechanismen kunnen een negatief effect hebben op de concurrentie, omdat bedrijven zich door de beperkte handelingsvrijheid minder goed kunnen onderscheiden in de markt. Daarnaast haalt UWV werkzaamheden naar zich toe die eerder aan de markt werden toebedeeld. Hiermee gaat UWV verder dan alleen het invullen van haar opdrachtgeversrol. Om aan de onduidelijkheid een einde te maken moeten keuzes worden gemaakt. De vraag moet worden beantwoord of het uitbestedingsmodel nog steeds het gewenste model is om het re-integratiebeleid vorm te geven. Het vormgeven van het re-integratiebeleid in een hybride model – deels uitbesteden, deels zelf doen – kan een keuze zijn. Maar om deze keuze optimaal vorm te geven moeten óók keuzes worden gemaakt. De begrippen efficiency en effectiviteit moeten een heldere invulling krijgen door middel van het formuleren van objectieve, toetsbare criteria. Vervolgens moet bepaald worden welke aspecten binnen deze begrippen prioriteit hebben. Vanuit de criteria en prioritering kan vervolgens verdere invulling gegeven worden aan de re-integratiedienstverlening waarbij de doelstellingen en taakverdeling voor alle partijen helder zijn.

Download hier het volledige onderzoek