De WRR (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid) heeft in 2000 het rapport ‘Het borgen van publiek belang’ uitgebracht. De WRR heeft zelf het initiatief tot onderzoek genomen.

Dit rapport gaat over de verhouding publiek-privaat. Het behandelt de vraag hoe publieke belangen – dat wil zeggen maatschappelijke belangen waarvoor de overheid de eindverantwoordelijkheid op zich neemt – het beste zijn te ‘borgen’, in de zin van “beletten dat iets los of verloren gaat”. Een kernthema is hierbij ‘privatisering’. Zoals bekend zijn tal van overheidsdiensten overgebracht naar de private sector en worden verdere mogelijkheden hiertoe bezien. Te denken valt aan de nutsvoorzieningen (water, elektriciteit, kabel, gas, telefoon), aan het openbaar vervoer, aan de sociale zekerheid, aan de thuiszorg.
Het debat over privatisering is evenwel niet afgerond en soms is twijfel ontstaan over eerdere resultaten. Een weinig beredeneerd ‘ja’ kan dan omslaan in een evenmin beredeneerd ‘nee’. De raad beoogt met dit rapport het debat hierover te verhelderen.

Conclusies (gedeelte van -):
[…]Noch van private noch van publieke organisaties mag worden aangenomen dat zij uit zichzelf uitsluitend oog hebben voor het publiek belang. Het is derhalve nodig organisaties zodanig te disciplineren dat de publieke belangenbehartiging wordt veiliggesteld. In dit rapport worden hiertoe, uiteenlopend naar de mate van overheidsbetrokkenheid, vier mechanismen onderscheiden. Borging kan gebeuren door middel van:

• regels (vastgelegd in wetten of contracten);
• concurrentie (zowel concurrentie op als om de markt, bij uitbestedingen van taken);
• hiërarchie (de politieke bestuurder geeft aanwijzingen aan zijn ondergeschikten);
• institutionele waarden (versterking van de waarden en normen binnen een organisatie die de behartiging van het betreffende publieke belang ondersteunen).

In deze discussie, waarin concurrentie vaak zo’n centrale plaats inneemt, vraagt de raad met name ook aandacht voor de institutionele borging. Welk borgingsmechanisme in concrete gevallen het meest geëigend is, hangt uiteraard samen met de aard van het publieke belang en van het gewicht dat wordt toegekend aan zaken als effectiviteit, efficiëntie, democratische legitimatie, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. Ondanks de variëteit aan borgingsmechanismen blijken de mogelijkheden voor borging in de praktijk meestal niet ruim bemeten. Als het privaat niet kan, betekent dit niet dat het publiek wel kan. Beide opties worden meestal ook door onzekerheden gekenmerkt. Daarom moet de overheid publieke belangen in het licht van beperkte zekerheden formuleren en adviseert de raad vooral te zoeken naar combinaties van borgingsmechanismen. Dan kunnen de nadelen van het ene mechanisme door de voordelen van het andere worden gecompenseerd.
Privatisering vraagt nuchtere afweging. Privatisering is geen ‘wedstrijd overheid – markt’. Die tegenstelling is niet alleen te ideologisch, maar ook te beperkt. De private sector is immers veel breder dan ‘de markt’ (denk aan non-profit organisaties) en kent meer coördinatiemechanismen dan alleen concurrentie. Bovendien gaat het bij de hoe-vraag altijd om een gezamenlijke verantwoordelijkheid: de overheid behoudt immers de eindverantwoordelijkheid (het gaat om publieke belangen), private partijen kunnen een operationele verantwoordelijkheid krijgen.

Bij privatisering, zo leert een nuchtere afweging, zijn de mogelijkheden operationele verantwoordelijkheden toe te delen, sterk afhankelijk van de mate van specificatie van de desbetreffende publieke belangen en van de mate waarin de externe effecten van een bepaalde keuze zijn te overzien. Ook is duidelijk dat de borging van publiek belang door privatisering gemakkelijker wordt naarmate de overheid meer informatie heeft over de inspanning die een private aanbieder zal moeten verrichten, de risico’s minder substantieel zijn en de risicoaversie bij private ondernemers geringer is. Ten slotte spelen de organisatie en kosten van effectief toezicht op de private partij of partijen een rol.[…]

Strakke regie vereist
Privatisering is geen doel maar middel. Het doel is het borgen van publiek belang. In het afgelopen decennium is, naar de raad constateert, aan deze kern van de zaak te veel voorbijgegaan. Mede doordat de vraag van effectieve borging niet de centrale plaats kreeg die haar toekomt, zijn geprivatiseerde of verzelfstandigde organisaties in de praktijk nogal eens beland in een ‘grijs tussengebied’, waarbij noch privaat noch publiek adequate disciplineringsmechanismen bestaan. Deze bevinding noopt tot een drietal conclusies: in de eerste plaats dient de overheid, indien zij tot privatisering besluit, een strakke regie te voeren. Dit ook omdat de overige deelnemers aan de besluitvorming primair gebonden zijn aan andere deelbelangen dan het in het geding zijnde publiek belang. In de tweede plaats is in het algemeen een terughoudende omgang met privatisering aan te raden indien er veel belangen en veel actoren in het spel zijn. Ten derde adviseert de raad de mogelijkheden voor het borgen van publieke belangen binnen de publieke sector nadrukkelijk te vergroten.

Eén beleidskader, één minister
Teneinde gestalte te geven aan een actieve overheidsrol – een actief marktmeesterschap en een strakke regie in de overgangsfase – bepleit de raad voor het gehele regeringsbeleid een gemeenschappelijk beleidskader te hanteren voor privatiseringszaken. De raad adviseert één minister te belasten met het toezicht op de uitvoering van dit kader, dat binnen alle beleidssectoren de leidraad zou dienen te vormen voor de toedeling van operationele verantwoordelijkheden en tevens een raamwerk zou bieden voor sectorale differentiatie.

Download hier het volledige onderzoek